Auto 1471/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1795.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrado Sustanciador:
HERNÁN CORREA CARDOZO.
Bogotá D.C., cinco (05) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el siguiente
AUTO
1. El 12 de diciembre de 2019[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, COLPENSIONES), obrando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, entabló demanda en contra de la señora Rosa María Zabala de Morales. Por su conducto, pretende que sea declarada la nulidad de la Resolución SUB 221570 del 11 de octubre de 2017, a través de la cual, reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente a favor de la demandada en calidad de cónyuge supérstite del señor Arturo Morales Jiménez[2].
2. Con ocasión del proceso administrativo especial 2281-17 adelantado contra la demandada, COLPENSIONES constató que la señora Rosa María Zabala no convivió con el señor Arturo Morales Jiménez los cinco años anteriores a la fecha de su fallecimiento. Por esta razón, la beneficiaria no cumplió con el requisito legal establecido en el artículo 13[3] de la Ley 797 de 2003.
3. Inicialmente, la demanda fue repartida al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 23 de enero de 2020[4], ese despacho resolvió declarar la falta de jurisdicción y remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral en virtud del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001[5]. A su juicio el causante tuvo una vinculación netamente privada[6] y el debate recae sobre una prestación económica del Sistema de Seguridad Social prevista en la Ley 100 de 1993[7] y Ley 797 de 2003[8]. En ese sentido, concluyó que el asunto no está incluido en los supuestos de los artículos 104.4[9] y 155.2[10] de la Ley 1437 de 2011 porque su relación laboral no estaba sujeta al derecho administrativo y, por lo tanto, el litigio no era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la ordinaria en su especialidad laboral.
4. El expediente fue repartido al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá[11]. Por medio del Auto del 11 de noviembre de 2021[12], esta autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó su envío a la Corte Constitucional con fundamento en la providencia del 22 de junio de 2001 del Consejo de Estado, Sección Tercera[13] y la Sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional[14], así como diversas providencias del Consejo Superior de la Judicatura[15]. En su criterio, la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez que las pretensiones de la demanda y los hechos en que se funda buscan la revocatoria del acto por medio del cual la Administración otorgó una pensión a la demandada. Por lo anterior, señaló que se configura la denominada acción lesividad (sic), que no es más que el ejercicio por parte de la administración del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando la misma se percata que otorgó la pensión de sobrevivientes sin que se llenaran los requisitos de ley[16]. Asimismo, consideró que para determinar la competencia no debe tenerse en cuenta la calidad de las partes (públicas o privadas), ni tampoco si la pensión tuvo o no origen en normas propias de los empleados públicos[17].
5. Mediante correo electrónico del 12 de enero de 2021, la secretaría del Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].
6. En sesión virtual del 15 de julio de 2022, la Presidenta de la Corte Constitucional repartió el expediente al Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo[19] conforme al sorteo realizado. El 19 de julio siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[20], con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[21].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[22]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[23].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[24] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[25].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[26].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[27].
Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.
Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto
4. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:
(i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá), y, por otro, se encuentra una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social (Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá).
(ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, COLPENSIONES promovió demanda en contra de la señora Rosa María Zabala de Morales, con el propósito de que la jurisdicción se pronuncie sobre la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 221570 del 11 de octubre de 2017, por medio de la cual se reconoció el pago de una pensión de sobreviviente en favor de la demandante.
(iii) En tercer y último lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá sostuvo que el asunto compete a la jurisdicción ordinaria laboral, según lo dispuesto por el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, puesto que la controversia se refiere a una prestación económica del Sistema de Seguridad Social. De otro lado, el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que, con base en varias providencias del Consejo Superior de la Judicatura, la sentencia del 22 de junio de 2001 (verificar año de esta providencia) del Consejo de Estado y la Sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional, la competencia corresponde en este caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tratarse de una acción de lesividad.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para este propósito, (i) se reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social, y (ii) se resolverá el caso concreto.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos propios relativos a la seguridad social
6. Mediante Auto 316 de 2021[28], la Sala Plena de esta Corporación fijó la regla según la cual, en aquellos eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
7. En efecto, en dicha providencia se dejó en claro que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es la nulidad de un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa consagrada en los artículos 97[29] y 138[30] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante este cauce procesal se les permite impugnar sus actos administrativos, independiente de que sean o no creadores de situaciones particulares y concretas, con miras a proteger el patrimonio público y los derechos colectivos o subjetivos de la administración[31].
8. En tal virtud, resulta aplicable a este tipo de asuntos la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
III. CASO CONCRETO
9. Con fundamento en las consideraciones previas, habrá de resolverse el conflicto negativo de jurisdicciones. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo previamente analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) COLPENSIONES, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la señora Rosa María Zabala de Morales, con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución SUB 221570 del 11 de octubre de 2017, a través de la cual, reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente a favor de la demandada en calidad de cónyuge supérstite del señor Arturo Morales Jiménez
(iii)En aplicación de la regla decisional fijada en el Auto 316 de 2021 , según la cual, ( ) cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES contra la señora María Elena Salazar Castillo.
(iv) Así las cosas, esta Corporación asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de Decisión: [C]uando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá conocer de la demanda presentada por COLPENSIONES en contra de la señora Rosa María Zabala de Morales.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1795 al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado 01.11001310501820200005900(FLS.1 A 58).pdf, folio 27.
[2] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado 01.11001310501820200005900(FLS.1 A 58).pdf, folios 2 al 17.
[3] Artículo 13. Los artículos 47 y 74 quedarán así: // Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: // a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; ( ).
[4] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado 01.11001310501820200005900(FLS.1 A 58).pdf, folios 29 al 34.
[5] Artículo 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( ) 4. Modificado por el art. 622, Ley 1564 de 2012. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[6] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado 01.11001310501820200005900(FLS.1 A 58).pdf, folio 30.
[7] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones.
[8] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.
[9] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[10] Artículo 155. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[11] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado 01.11001310501820200005900(FLS.1 A 58).pdf, folio 37.
[12] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado 01.11001310501820200005900(FLS.1 A 58).pdf, folio 84 a 86.
[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 22 de junio de 2001, expediente 13172 M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros.
[14] M.P Diana Fajardo Rivera.
[15] 1) auto del 12 de julio de 2017, rad. 2016002744; 2) auto del 28 de abril de 2018, rad. 201800165; 3) auto del 30 de mayo de 2018, rad. 2016003525.
[16] Ibidem.
[17] Ibidem.
[18] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado Correo remisorio y Link.pdf.
[19] Expediente digital, CJU-1795. Archivo denominado Constancia de Reparto CJU-1795.pdf.
[20] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[21] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[22] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[23] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[24] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[25] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[26] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[27] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[28] Expediente CJU-489 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. En este caso, la COLPENSIONES ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de una resolución en la que había reconocido la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y ordenado el pago del retroactivo. Con su presentación, la entidad pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, a manera de restablecimiento del derecho.
[29] REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.
[30] NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.( ).
[31] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 y 384 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.